Doctrina

El gobieno digital y los ciudadanos de segunda

El avance de la digitalización en la Administración Publica Nacional y su efecto en los grupos vulnerables de la sociedad argentina.

Opinión del Grupo “Administración pública, gobierno electrónico y participación ciudadana”[1]

Fac. Derecho - UNR

 

Ante el anuncio hecho por el Ministro de la Modernización nacional en torno a que desde el primero de enero de 2019 “todos los tramites del Estado (Federal) serán digitales[2]” creemos oportuno realizar las siguientes apreciaciones al respecto.

El anuncio hecho el pasado viernes 1 de Junio por el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne junto al ministro de Modernización, Andrés Ibarra se dio en el marco de un conjunto medidas que buscan generar un ahorro de $ 20.400 millones al año. En virtud del mismo, los trámites del Estado nacional serán digitales, en busca de "generar ahorro, eficiencia y velocidad de funcionamiento" de la organización nacional. Es decir que por medio el llamado “expediente electrónico”, despapelizarán todos los trámites de la Administración Pública Nacional.

Si bien desde este Grupo, celebramos cualquier medida que tienda a llevar a la Administración Pública Argentina en todos sus niveles de gobierno hacia el gobierno electrónico, compartiendo la idea que para una gestión moderna de gobierno es fundamental contar con una plataforma de datos abiertos y de innovación de tecnología aplicada a la administración. No perdemos de vista que esto no se puede hacer sin tener cuenta una visión de inclusión digital, que permita no dejar afuera de estos avances a los sectores más vulnerables tanto social, económica y digitalmente. Con el Estado nacional se contactan ciudadanos de diversa formación cultural, estructural, tecnológica y educativa. Desde un alto especialista en ciencias informáticas a ignorantes absolutos en la materia, de trabajadores de todos los sectores y formación (Ejemplo Anses) de jóvenes a jubilados, desde el extremo norte al extremo sur de nuestro país. Personas con acceso a luz y wifi de manera permanente, histórica e ininterrumpida, hasta personas sin luz ni wifi de manera histórica e ininterrumpida al día de hoy.

Decir que todos los trámites serán digitales implica entre otras cosas, manejo de tecnología y conceptos por parte de los ciudadanos que los funcionarios dan por hecho. Expediente electrónico[3], Firma electrónica[4], Notificación electrónica o telemática[5], Open data[6], Reutilización[7], Punto de acceso electrónico[8], Sede electrónica[9] etc son más que “jerga electrónica” son conceptos que imponen obligaciones y responsabilidades, traen consecuencias jurídicas.

Se debe tener en cuenta que según datos del mismo Ministerio de Modernización, “uno de cada tres argentinos no está conectado a una red de banda ancha fija, y los que sí están no pueden cantar victoria: probablemente su conexión es precaria -lenta, insegura- y, en muchos casos, cara. Además, al menos el 40% de los que acceden a la Web no saben usarla. La distancia entre unos y otros, entre los que la han incorporado a sus vidas a tal punto de no imaginarse ya sin ella, y los que quedan afuera, al desamparo, se denomina "brecha digital". Una suerte de grieta tecnológica, acaso más traumática y disfuncional que la política.”[10]Como es de imaginar los más pobres son los que peor conectividad tienen, si es que tienen, y la pagan más cara.

"Construir comunicación es fácil. Pero estar conectado no significa nada si no se sabe utilizar esa tecnología. Nuestro déficit en infraestructura es mucho menos grave que el déficit en conocimiento", dice. Para Hofman, la brecha más grande está ahí. "Si tenés una mala educación escolar, la conectividad no te sirve, no mejora tu calidad de vida. Si no hablás inglés, ¿para qué querés estar conectado con el mundo?".[11]

 

Queremos destacar la importancia que en la actualidad reviste reconocer las bondades y virtudes de incorporar la tecnología, en especial las tecnologías de la información y comunicación (TICS), al quehacer cotidiano de la Administración Pública. Tal meta constituye una carrera en relación a la cual el Estado no puede permanecer ajeno. La gran mayoría de los países del mundo se encuentran, en mayor o menor medida, con mayor o menor grado de éxito, avocados al desafío de incorporar tecnología de información y comunicación al quehacer cotidiano de la Administración pública. En este sentido, cabe mencionar la encuesta que realiza la Naciones Unidas sobre Gobierno Electrónico[12] o el ranking diseñado por la universidad japonesa de Waseda[13], como loables intentos de traducir en números este fenómeno. En la primera, nuestro país se encuentra en el lugar número 40 de 193 países; mientras que en la segunda ocupa el puesto 50, de 65 países considerados.

Se ha advertido que las TIC funcionan como caja de resonancia: pueden ampliar las desigualdades entre las personas o bien reducirlas[14]; y que la potencial amplificación es causada por la incapacidad de los miembros más vulnerables de la sociedad de adquirir el servicio.

En todos los casos el desarrollo de la banda ancha, mediante la inversión en infraestructura permitió mejorar la velocidad de transmisión de datos también fue un factor decisivo a la hora de avanzar hacia un gobierno digital. Si internet es el medio mediante el cual el gobierno se vinculará con el ciudadano desde el 2019, es indispensable que esa conexión sea ágil y confiable.

De este modo, los países con experiencias exitosas en la materia, han abordado planes de inclusión digital y desarrollo de la infraestructura que la adopción tecnológica requiere en forma previa a incursionar en la erradicación del modo tradicional de vinculación entre la Administración y los ciudadanos.

Es paradigmático el caso de Corea del Sur, país que comenzó a transitar esta radical transformación durante mediados de la década del ’80. Así, se implantó el Sistema Nacional de Información Básica (NBIS) en todas las instituciones públicas coreanas y comenzó a construirse, allá por el año 1995, las “supercarreteras de información”, es decir, la Infraestructura de la Información de Corea (KII). Esto ayudaba a capacitar a las personas en el campo de la informática y las telecomunicaciones.

Asimismo, para que las personas sin recursos no quedaran excluidas, se levantaron cibercafés y plazas de Internet, donde se podía consultar el correo y navegar por precios muy accesibles. En materia de inclusión, merece especial atención el Programa de Alfabetización Nacional en TI, donde se impartían clases a las dueñas de casa y a los discapacitados. Así, al cabo de un año, el uso de internet entre las dueñas de casa aumentó de 5,1% a 19,6%.

Hacia el año 2000, se comenzó a idear un programa nacional más elaborado: se concentraron en una primera etapa las "11 tareas para el gobierno electrónico" (2001 - 2002) y "31 tareas principales" (2003-2007) en una hoja de ruta que se cumplió cabalmente[15].

Este dedicado y planificado esfuerzo, además de las ventajas que en eficiencia y eficacia trajo para el país puertas adentro, llevó a que Corea del Sur obtenga el puesto Nº 1 en la encuesta de Naciones Unidas sobre Gobierno Electrónico en 2010, ocupando en la actualidad el puesto Nº 3.

Sin embargo, la situación en nuestro país es otra. Según cifras oficiales del Ministerio de Modernización[16], el 43,1% de los hogares en la Argentina no poseen acceso a internet fijo. Asimismo, de aquellos hogares con acceso fijo, 3.622.600 corresponden a ADSL, mientras que 3.670.200 corresponden a cable modem; y sólo 194.000 son de fibra óptica.

Por otro lado, casi el 57% de las conexiones oscilan entre 512 Kbps y 6 Mbps para descarga, velocidad que se encuentra por debajo del promedio de la región, que asciende a 7,3 Mbps según la CEPAL[17] para América del Sur, y muy lejos de Uruguay, líder regional con una velocidad de 22,6 Mbps. En cuanto a velocidad de carga, nuestro país ocupa una de las posiciones más rezagadas junto a Bolivia y Perú.

Tampoco puede soslayarse que, de acuerdo con los datos del Ministerio de Modernización, más de la mitad de la población manifiesta que no utiliza computadora y el treinta por ciento que no utiliza internet. Si descomponemos tales guarismos por franjas etáreas, nos encontramos con que la utilización de computadoras se reduce al 17% en la población mayor de 65 años; mientras que en la misma franja etárea, la utilización de internet se reduce al 30%.

Este contexto lleva a que nos preguntemos si en un futuro tan próximo como enero de 2019, y en un país tan extenso y disímil como la Argentina, estarán reunidas las condiciones de infraestructura e inclusión digital necesarias para considerar que en Argentina existe un gobierno digital.

“La brecha digital hace referencia a la desigualdad entre las personas que pueden tener acceso o conocimiento en relación a las nuevas tecnologías y las que no. Al inicio de las TIC, se creía que existía un cierto retraso en algunos sectores sociales, colectivos y países, y que éste se superaría con el tiempo gracias a la mayor disponibilidad de ordenadores y de conexiones a Internet. Las desigualdades se producen tanto en el acceso a equipamientos e infraestructura (primera brecha digital) como en la utilización y la comprensión de las que ya se encuentran a nuestro alcance (segunda brecha digital).”[18] Por cierto, la brecha digital es producto de las brechas sociales producidas por las desigualdades económicas, políticas, sociales, culturales, de género, generacionales, geográficas, etc. Uno de los aspectos más relevantes del concepto que se analiza es que expresa unicidad. Se habla de la brecha digital en el mundo entero, como si existiera solo una y como si tuviera las mismas características en cualquier tiempo o espacio social. Este es uno de los aspectos más fuertes del imaginario que está detrás de la definición.

Conclusión

El planteo hecho sobre la exclusiva vinculación electrónica con la Administración Nacional desde el primero de enero de 2019 está en línea con las aspiraciones de los países altamente desarrollados. Además de coincidir en la importancia del fenómeno, los expertos también convergen en señalar que el éxito de cualquier proyecto de gobierno digital depende de dos factores claves: la inclusión digital y el desarrollo de la banda ancha[19].

Las preguntas que formulamos son primero si existen, si están dadas las condiciones en Argentina (No solo en la CABA) para que todos los ciudadanos argentinos o no se vinculen exclusivamente por este medio con el Estado Nacional.

Para tener una respuesta realista sabemos que el desarrollo de la banda ancha depende de la inversión en infraestructura que permita alcanzar a todos los administrados y mejorar la velocidad de transmisión de datos, lo que también resulta un fáctor decisivo a la hora de avanzar hacia un gobierno digital. Si internet es el medio mediante el cual el gobierno se vinculará con el ciudadano, es indispensable que esa conexión sea ágil y confiable. Sin embargo el anuncio estatal se ha hecho en el marco de un recorte de gastos, es decir, se piensa operar con la actuar estructura digital.

La segunda pregunta surge de la primera, y es que ya que se va a operar con esta estructura y esta realidad, sin invertir en tecnología, ¿Existirán ciudadanos de primera (Con acceso a wifi, banda ancha y equipos de computadoras mas los conocimientos informáticos suficientes) y ciudadanos de segunda (A los cuales el Estado no escuchara voluntariamente)?

La última pregunta es si entonces la tecnología en estas condiciones ¿Equipara derechos o crea parias de “no ciudadanos” o ciudadanos sin derechos?

Tal vez pensar que por decreto se puede modificar la realidad, no sea más que una forma de ilusión institucional que vulnerara a los conciudadanos que cada vez más necesitan estar en contacto con su Administración Publica.

 

 

 NOTAS:

[1]Proyecto de Investigación, Facultad de Derecho Resolución CS 656/2017, Drs Sosa, Paez, Valdes, Fernandez Echen, Schell, Cardona, Rivas, Davoli, Perrone, Escobio, Marinellli, Atencio, Curellar, Ruiz Miranda, González, Thomas.

[2]http://www.ambito.com/923232-desde-el-1-de-enero-todos-los-tramites-del-estado-seran-digitales; https://www.airedesantafe.com.ar/noticias-nacionales-argentina/partir-del-1-enero-todos-los-tramites-del-estado-seran-digitales/; https://www.diariodecuyo.com.ar/argentina/A-partir-del-1-de-enero-de-2019-todos-los-tramites-del-Estado-seran-digitales-20180602-0033.html

[3] Expediente electrónico: Conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan. El foliado de los expedientes electrónicos se llevará a cabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración, órgano o entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos

[4] Firma electrónica: Conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante.

[5] Notificación electrónica o telemática (llamada así indistintamente, si bien estas dos palabras no son exactamente sinónimas): Aquella efectuada por medios electrónicos y que pone fin a un procedimiento electrónico siempre que así lo haya manifestado expresamente el interesado. La práctica de notificaciones por medios electrónicos podrá efectuarse mediante alguna de las formas siguientes (art. 35.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, otro de los que desarrolla parcialmente la Ley 11/2007): 1. Dirección electrónica habilitada; 2. Correo electrónico con acuse de recibo; 3. Comparecencia electrónica; 4. Otros medios de notificación electrónica. La notificación electrónica es opcional para el ciudadano, si bien las administraciones tienen la posibilidad de imponer reglamentariamente a las personas jurídicas o colectivos de personas físicas la obligatoriedad de comunicarse electrónicamente con ellas (art. 27.6 LAESP). A partir de la aprobación de la LPA dicha obligatoriedad la impondrá directamente la Ley

[6] Open data: Filosofía y (buena) práctica que persigue que los datos estén disponibles de forma libre para todo el mundo, sin restricciones de derechos de autor, de patentes o de otros mecanismos de control. Tiene una base similar a otros movimientos y comunidades abiertos, como el software libre, el código abierto (open source) y el acceso libre (open access) -Fuente: Wikipedia-. Se trata de un concepto propio del Gobierno abierto, basado en la transparencia y la apertura de datos que sean útiles y reutilizables (ver RISP) por parte del ciudadano. A mayor abundamiento, la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón define apertura de datos como “la puesta a disposición de datos en formato digital, estandarizado y abierto, siguiendo una estructura clara que permita su comprensión y reutilización, con el fin de promover la transparencia de la gestión pública para su análisis y evaluación, fomentar la interoperabilidad entre Administraciones, y generar valor y riqueza a través de productos derivados de dichos datos realizados por terceros” (art. 3).

[7] Reutilización (de la información del sector público, RISP): Consiste en el uso por parte del ciudadano (en el sentido amplio definido, incluyendo a personas físicas, jurídicas y asociaciones), de los datos generados y custodiados por los organismos del sector público, con fines comerciales o no

[8] Punto de acceso electrónico: Conjunto de páginas web agrupadas en un dominio de Internet cuyo objetivo es ofrecer al usuario, de forma fácil e integrada, el acceso a una serie de recursos y de servicios dirigidos a resolver necesidades específicas de un grupo de personas o el acceso a la información y servicios de a una institución pública.

[9]Sede electrónica: Aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma

[10] https://www.lanacion.com.ar/2120047-brecha-digital-conectados-vs-desconectados-la-peor-grieta

[11] Ibidem

[12] United Nations E-Government Survey; https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center

[13]https://e-gobiernos.org/ranking-mundial-e-gobierno/

[14]Op. cit., p. 388, citando a De Fontenay and Beltran, “Inequality and Economic Growth: Should We Be Concerned by the Digital Divide”; Quah and Avgerou, “The Digital Divide”.

[15] Biblioteca Nacional del Congreso de Chile; https://www.bcn.cl/observatorio/asiapacifico/noticias/gobierno-electronico-exitoso-caso-corea

[16] https://www.argentina.gob.ar/setic/indicadores-tics

[17] “La nueva revolución digital: de la Internet del consumo a la Internet de la producción” https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38604/4/S1600780_es.pdf

[18] http://www.coaching-tecnologico.com/que-es-la-brecha-digital/

[19] Mariscal, Judith y Rentería, César“Inclusión digital y banda ancha: los retos para un gobierno digital de segunda generación” en “Tecnologías de Información y Comunicación en la Administración Pública: Conceptos, Enfoques, Aplicaciones y Resultados” editado por GIL GARCÍA, Ramón, CRIADO, J. Ignacio y TÉLLEZ, Juan Carlos, Infotec, p. 384.

 

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